Círculo do Desenvolvimento

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Déficits Públicos. A Impropriedade dos Critérios do FMI/Banco Central

Posted by hsilveira em março 13, 2008

Dércio Garcia Munhoz *

A discussão sobre os déficits públicos surgiu no Brasil, ainda que timidamente, na segunda metade dos anos 70, quando, pressionados os custos do setor produtivo pelo aumento dos preços do petróleo, e ainda pelas medidas internas de política monetária que se seguiram – com aumento dos compulsórios, elevação das taxas de redesconto e liberação das taxas de juros – a inflação, em alta, muda sucessivamente de patamar, alcançando uma variação anual em torno de 40,0%. Já ao final da década o aumento das taxas de juros internacionais, a redução da periodicidade dos reajustes salariais de doze para seis meses (novembro de 1979) e uma maxidesvalorização cambial de 30,0% (dezembro de 1979), elevam a inflação para níveis próximos de 100,0% ao ano. Condição propícia para se alimentar, dentro da ótica monetarista, versões quanto a excesso de demanda na economia, e de excesso de gastos das estatais, que apareciam assim como responsáveis pelos déficits públicos.

É nesse ambiente de suposições sem fundamento que o Governo brasileiro, dentro do acordo firmado em janeiro de 1983 com o FMI, aceita incluir no conceito de déficit público as parcelas de investimentos das empresas estatais cobertas por empréstimos bancários e/ou financiamentos de fornecedores [1]. O próprio Banco Central esclarece, no documento “Brasil – Programa Econômico, Ajustamento Interno e Externo”, de outubro de 1983 (pág. 25), que:

“O critério do FMI para medir o déficit público está baseado nas necessidades

globais de financiamento do setor público, apuradas através do crescimento

da dívida pública interna e externa. Inclui os empréstimos do sistema financeiro

a todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal), bem como a dívida

flutuante das empresas estatais e os aumentos de saldos decorrentes da

correção monetária da dívida do setor público.” [2]

É claro que a imposição do FMI visando classificar como dívida pública operações que figuram no passivo das empresas estatais do setor produtivo (tais como empréstimos, financiamentos, compromissos com fornecedores em geral) não tinha base

——————————————–

* Economista e professor universitário. Professor Titular do Departamento de Economia da UNB até 1996. Foi presidente do Conselho Federal de Economia e do Conselho Superior da Previdência Social.

técnica, e era aceita pelas autoridades monetárias apenas porque o critério dava um.

respaldo pseudocientífico aos mecanismos utilizados para reduzir a demanda global,

visando o ajuste externo. E as empresas governamentais constituíam um segmento importante na economia, de tal modo que, contidos administrativamente os seus

dispêndios globais – investimentos, aquisição de insumos, despesas salariais, etc. – seria mais fácil reduzir o PIB para assim diminuir as importações [3]. E foi para maximizar o efeito econômico contracionista desejado, e ainda inchar artificialmente o que se designava impropriamente como empresas estatais visando angariar apoios à “redução do tamanho do Estado”, que o Governo juntou às estatais do setor produtivo outras duas centenas das chamadas entidades típicas de Governo – SEBRAE, CNPQ, FINEP, IBGE, SUNAB, CFP, CIBRAZEM, EMBRAPA, EMBATER, IBDF, INCRA, Radiobrás, Embrafilme, IRB, SERPRO, Embratur, SUDAM, SUDECO, SUDENE, DNER, GEIPOT, etc.; órgãos da administração descentralizada, e que, evidentemente, nada tinham a ver com as empresas do setor produtivo estatal [4]. E na ocasião os analistas, não percebendo os verdadeiros objetivos procurados, ingenuamente criticavam tais critérios, supondo-os derivados apenas de concepções equivocadas.

Comparar déficits do Tesouro Fiscais do Tesouro com empréstimos líquidos de empresas estatais – e ainda soma-los para efeito de apuração de déficits do Governo, constitui muito mais que um equívoco, já que constitui verdadeira aberração.

Um dos argumentos para contestar os critérios governamentais se fundamenta em que o Tesouro trabalha com fluxos anuais de receitas e despesas, e qualquer déficit presente terá de ser coberto no futuro (a) com aumento da carga tributária – pressionando os custos e os preços; ou (b) com venda de ativos – alternativa com caráter episódico; ou (c) com a emissão de papel moeda – opção restrita em termos de montante de valores; ou, finalmente (d) com cortes de despesas em períodos futuros, comprometendo a execução orçamentária. Além do fato de que déficits constituem dívidas, e dívidas criam encargos financeiros que pressionam as despesas de exercícios seguintes.

Diferentemente, no caso das estatais do setor produtivo, o aumento do passivo frente a terceiros normalmente está associado ao financiamento direto ou indireto de investimentos; e estes constituem um estoque de bens, compensando, no ativo imobilizado, o crescimento do passivo financeiro da empresa – o que significa crescimento zero nas variações patrimoniais, o que invalida a classificação de tais obrigações na categoria de déficits públicos. Além, evidentemente, do fato de que um investimento aumenta a capacidade produtiva e tende a gerar fluxos adicionais de vendas e de lucros, fornecendo os recursos para pagamento dos encargos financeiros da dívida e inclusive amortização dos empréstimos [5].

Como se trata, portanto, de valores que tem origens distintas,a e que representam para as entidades envolvidas – governo e empresas – compromissos de diferentes naturezas – (a) excesso de gastos em relação às receitas correntes, no primeiro caso, e (b) antecipação de recursos junto a terceiros para permitir a produção (antecipada) de bens e serviços, no segundo caso – não se pode, sob nenhum pretexto, agregar tais valores, e tampouco classificar ambos como déficits públicos.

Uma outra questão fundamental é que os déficits do Tesouro devem ficar restritos a uma determinada proporção do PIB, pois só assim se preserva a capacidade do devedor em responder por seus compromissos, já que normalmente suas receitas mantêm uma relação estável com o PIB (que, se aumentada quando o PIB registre baixo crescimento, tende a desorganizar a economia). Já em relação a empresas do setor produtivo, ainda que estatais, esse princípio é irrelevante, pois o equilíbrio se dá quando o endividamento ficar restrito à capacidade de gerar lucros operacionais, e não a uma percentagem das receitas de vendas ou ao tamanho do PIB global [6].

Assim, o somatório de empréstimos de empresas estatais, que normalmente está associado ao montante de suas receitas de vendas e ao valor do Patrimônio Líquido, quando comparado com o PIB dá apenas uma idéia da magnitude do universo de empresas do Governo; ou seja, do tamanho relativo do setor produtivo estatal, mas nada diz do grau de autosuficiência, ou das condições de solvência.

Quando o FMI soma valores tão distintos, e a partir daí impõe políticas visando reduzir ou mesmo eliminar a relação empréstimos novos/PIB, na verdade o objetivo é diminuir a participação do Estado, através de suas empresas, no global do sistema produtivo. Mas isso, embora tenha a roupagem de ação derivada de uma concepção neoliberal quanto ao papel do Estados, não é tão simples assim, e em verdade tem graves implicações geopolíticas.

De fato, quando travados os investimentos estatais em setores estratégicos, é inevitável o surgimento de gargalos na infraestrutura econômica; o que tende a afetar a dinâmica do sistema produtivo e da economia do país como um todo. Pois as restrições funcionam como um mecanismo “anti-Hirschman”, com as deficiências na oferta de serviços de infraestrutura provocando perdas de eficiência econômica do sistema produtivo.

Não foi acidental, portanto, que a economia brasileira tenha passado a registrar performances medíocres após a adoção das políticas de contenção dos investimentos do setor público, introduzidas em 1981, e os critérios de aferição de déficits públicos prescritos pelo FMI em princípios de 1983 [7]. E a metodologia seguida pelo Governo brasileiro poderia ter sido abandonada já no ano de 1984, quando o país alcançou o reequilíbrio externo, congelando o endividamento externo; não fora o fato de que o FMI pretendia realmente restringir investimentos na infraestrutura do país. O que, se fosse realmente uma decisão política da sociedade de reorientar a abrangência das atividades do Governo, teria de obedecer a uma retirada planejada, depois de garantida a continuidade dos investimentos pelo setor privado, e não simplesmente desorganizando a oferta de bens e serviços produzidos pelas empresas estatais.

O que se pode concluir é que a estratégia seguida, abrangendo praticamente o universo das empresas estatais e através do processo de estrangulamento, tornando-as incapacitadas a manter o nível das inversões, tinha o objetivo de desgastar o setor produtivo estatal junto à sociedade; isso pela insuficiência da oferta e perda de qualidade dos serviços, abrindo caminho para um processo de privatização apressado e não convenientemente discutido e avaliado. E essa etapa não difere muito do que se observa agora, quando o Governo eleva a carga tributária e assim aumenta o tamanho do Estado, surpreendentemente sem encontrar as restrições colocadas para justificar as privatizações; e em contrapartida provoca uma redução na mesma proporção na participação dos salários no PIB, transformando rendas do trabalho – que respondem pelo dinamismo do consumo, da produção e do emprego, em rendas financeiras de propensão a consumir praticamente zero. Prossegue agora, portanto, e sob nova ótica, a estratégia moldada pelo FMI, de manter travada a economia brasileira, impedindo assim a retomada de um crescimento sustentado, e inviabilizando a consolidação de um eixo econômica e politicamente forte no Cone Sul.

 

-dgm/09.09.2002


[1]. As estatais não eram responsáveis pelo crescimento da dívida mobiliária – que não tinha vinculação com o Orçamento (pelas regras da Lei Complementar no. 12, de 1971) e se expandia em razão dos próprios encargos financeiros; e os repasses orçamentários, a fundo perdido, para empresas estatais derivavam de subsídios para o transporte ferroviário urbano do Rio e São Paulo, e transferências para o programa de energia nuclear a cargo de Furnas, e para a Embraer cobrir gastos com projeto conjunto dos governos do Brasil e da Argentina, de desenvolvimento de aeronaves. Ver, do autor, “Os Déficits do Setor Público Brasileiro – Uma Avaliação”. Brasília, UNB/Departamento de Economia, Texto Para Discussão no. 123, julho de 1984, p. 37-41, e “Déficit Público”, in revista Problemas Brasileiros, São Paulo, SECS/SENAC, Ano XXIV, no. 261, março/abril de 1987, p. 32-39.

[2]. Esse critério mudaria ainda na fase inicial de implantação do programa, com o Fundo concordando em que das variações dos saldos dos empréstimos fossem excluídas parcelas relativas à correção monetária e correção cambial, conforme o caso, designando-se a variação líquida dos financiamentos como déficit operacional.

[3]. Essa importância avultou-se desde que o setor produtivo estatal foi reorganizado ao final dos anos 60, por imposição do Banco Mundial e como condição para o financiamento de investimentos na infraestrutura.

[4]. Ver Relatório Anual SEST, 1983, p. 53 e 82-95.

[5]. Não fora essa harmonização, com as empresas utilizando poupanças de terceiros no financiamento de seus investimentos, não existiriam as instituições financeiras.

[6]. É claro que esse equilíbrio pode ser afetado por imposições governamentais, tais como as restrições colocadas às estatais brasileiras ainda nos anos 70, impedindo à recomposição das tarifas corroídas pela inflação e o aumento de capital – levando à descapitalização das empresas.

[7]. As taxas de crescimento do PIB real despencaram desde que o país abraçou as teses monetaristas nos anos 80, com o FMI, posteriormente mescladas pelo neoliberalismo malicioso dos anos 90 (quando se proclamava as virtudes da globalização mas a política econômica tinha o objeto real de, através de importações barateadas, manter a estabilidade artificial dos preços a fim de capitalizar politicamente os ganhos temporários ligados ao liberalismo comercial unilateral). O PIB cresceu em 79,1% entre 1960 e 1970; 128,8% entre l970 e 1980; 24,3% entre 1980 e 1990; e 30,3% entre 1990 e 2000. E as políticas restritivas – responsáveis pela elevação das taxas de inflação a níveis acima de 200,0% entre 1980 e 1984, foram mantidas mesmo depois que o país completou o programa de ajustamento externo de 1981/83.

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